Norman Paech

Die Aufdringlichkeit des deutschen Bundeskanzlers, der US-amerikanischen Streitmacht ein Kontingent der Bundeswehr in Afghanistan aufzunötigen, ist aus militärischen Gründen nicht nachzuvollziehen. Eine derartige militärische Hilfe ist gut fünf Wochen nach Beginn der Bombardierungen trotz der Monstrosität und Beispiellosigkeit des Terroranschlages schlicht überflüssig, da nicht mehr notwendig. Es sind wohl eher innenpolitische wie auch geostrategische Gründe für diesen allmählich peinlichen Druck auf die US-Administration, endlich deutsche Truppen anzufordern. Diesen Gründen will ich hier nicht nachgehen, sondern mich vielmehr der Legitimation einer nicht minder gewalttätigen Reaktion zuwenden, der Frage also, inwiefern der militärische Angriff auf ein Land die adäquate Reaktion auf den individuellen Terror einer noch nicht identifizierbaren Tätergruppe sein kann.

Beschwörungen von der „uneingeschränkten Solidarität“ und dem „Beistand gegenüber dem Freund“ dienen mehr dem emotionalen Unterfutter einer Begründung, die vornehmlich auf das zivilisatorische Gefälle zwischen Angreifern und Angegriffenen, den zu schützenden Standard der Freiheit und die Überlegenheit des demokratischen Gesellschaftsmodells weist. Die Symbolik der angegriffenen Objekte (World Trade Center, Pentagon und wahrscheinlich Weißes Haus) ist zu stark, als dass nicht die Botschaft des Anschlags auch ohne Bekennerschreiben begriffen wird. Der Angriff war nicht nur ein gewöhnliches Selbstmordkommando mit katastrophalen Folgen und der Verbreitung von Angst und Terror, sondern wird zutreffend als Angriff auf den Herrschaftsanspruch der „einzigen Weltmacht“ (Z. Brzezinski) verstanden. Daher die Drohung mit permanentem Krieg und die Kreuzzugs-Anspielungen.

Doch auf dieser Ebene der Reaktion bedarf es anderer Rechtfertigungen als Vergeltung, Rache oder „Auge um Auge, Zahn um Zahn“. Als George W. Bush sen. im Herbst 1990 die Neue Weltordnung ausrief, sollte eines ihrer wichtigsten Elemente die rule of law, die „Rechtsstaatlichkeit“ der internationalen Beziehungen sein. Und die damalige Außenministerin Madeleine Albright unterlies in keiner Grundsatzrede den mehrfachen Hinweis auf die rule of law. Wer die Welt ordnen will, darf das Recht nicht vernachlässigen. Spätestens seit dem ersten Versuch, den Frieden in der Welt mittels eines Kollektiven Sicherheitssystems auf der Basis des Rechts (Völkerbund) statt auf dem fragilen Machtgleichgewicht der großen Mächte aufzubauen, ist das Völkerrecht zur zentralen Legitimation für Krieg und Frieden geworden. Seitdem bedarf jeder Gang zu den Waffen eines genauen Nachweises seiner völkerrechtlichen Berechtigung.

Und so stützt auch die Bundesregierung ihren Antrag auf Einsatz bewaffneter Streitkräfte auf das Völkerrecht, u. zw. sowohl auf das Selbstverteidigungsrecht gem. Art. 51 UN-Charta als auch auf eine Ermächtigung durch den Sicherheitsrat, die sie in den zwei Resolutionen vom 12. und 28. September zu erkennen glaubt. Ferner bezieht sie sich auf die Beistandsverpflichtung des Art. 5 NATO-Vertrag als Bündnispartner der USA (Antrag der Bundesregierung v. 7. November 2001, Punkte 1, 2 und 3, BT-Drucksache 14/7296).

Wenden wir uns diesen beiden Quellen zu, so ist zunächst darauf hinzuweisen, dass das zwingende Verbot der Androhung oder Anwendung militärischer Gewalt gem. Art. 2 Z. 4 UN-Charta nur zwei Ausnahmen kennt: 1. die Ermächtigung zu militärischen Zwangsmaßnahmen gem. Art. 39/42 UN-Charta durch den UN-Sicherheitsrat und 2. das individuelle und kollektive Selbstverteidigungsrecht gem. Art. 51 UN-Charta.

Es deutet alles darauf hin, dass die USA sich zunächst um eine Ermächtigung für ein militärisches Vorgehen gegen Bin Laden und die Taliban durch den UN-Sicherheitsrat bemüht haben. Bereits einen Tag nach dem Terroranschlag verabschiedete der Sicherheitsrat seine Resolution 1368 (2001), in der er die „entsetzlichen Anschläge in strengster Weise“ verurteilte und den Anschlag „wie jeden anderen Akt internationalen Terrorismus, als eine Gefährdung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“ betrachtete. Dieses ist die gebräuchliche Formel nach Art. 39 UN-Charta, mit der sich der Sicherheitsrat die weiteren Schritte für politische, ökonomische und militärische Sanktionen nach Art. 41 und 42 UN-Charta eröffnet.

Derartige Maßnahmen hat der Sicherheitsrat allerdings nicht ergriffen. Er beruft sich nicht auf das Kapitel VII der UN-Charta, sondern ruft lediglich „alle Staaten dringend zur Zusammenarbeit auf, um die Täter, die Organisationen und Unterstützer dieser terroristischen Anschläge vor Gericht zu bringen“ und betont, „dass jene, die den Tätern geholfen, sie unterstützt oder ihnen Unterschlupf gewährt haben, zur Verantwortung gezogen werden.“ Ferner ruft er die Staaten dazu auf, durch „engere Zusammenarbeit und vollständige Umsetzung der Anti-Terror-Konvention und der Resolutionen des Sicherheitsrats, vor allem der Resolution 1269 vom 19. Oktober 1999, Terroranschläge zu verhindern und zu unterdrücken.“

Schließlich erklärt der Sicherheitsrat seine Bereitschaft, „alle notwendigen Schritte zu unternehmen, um auf die Terroranschläge zu reagieren und alle Formen des Terrorismus in Übereinstimmung mit der Verantwortung gemäß der UN-Charta zu bekämpfen“.

Der Wortlaut dieser Resolution zeigt, dass die USA ihr Ziel, eine Ermächtigung für militärische Reaktionen auf den Terroranschlag zu erhalten, nicht erreichen konnten. Vielmehr deutet der Sicherheitsrat an, dass er die Gerichte für die geeigneten Mittel ansieht, die Täter, ihre Organisationen und Unterstützer zur Verantwortung zu ziehen. Dies wird durch die Erwähnung der Anti-Terror-Konvention bestätigt. Es handelt sich um die „International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism“, die von der UN-Generalversammlung am 9. Dezember 1999 mit der Resolution 54/169 verabschiedet wurde. Mit der Annahme dieser Konvention sollen sich die Staaten verpflichten, bestimmte genau definierte Taten der Finanzierung und finanziellen Unterstützung terroristischer Aktivitäten unter bestimmten Voraussetzungen unter Strafe zu stellen und für deren Verfolgung eine strafrechtliche Zuständigkeit zu begründen. Die ebenfalls angeführte Resolution 1269 vom 19. Oktober 1999 fordert die Staaten zu einer allgemein stärkeren Zusammenarbeit und zum Beitritt zu den zahlreichen Konventionen auf, unterstreicht die wichtige Rolle der Vereinten Nationen bei dem Anti-Terrorkampf und mahnt besseren Informationsaustausch, Unterbindung der Finanzierung von Terroraktivitäten, Sorgfalt bei der Zuerkennung des Flüchtlingsstatus und Zusammenarbeit auf der Verwaltungs- und Justizebene an. Militärische Maßnahmen werden in keinem Zusammenhang erwähnt.

Die Resolution 1368 geht allerdings über die bis dahin bekannten Anti-Terror-Resolutionen hinaus. Sie bezeichnet nicht erst die Weigerung einer Regierung, die mutmaßlichen Täter auszuliefern, als eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit – so wie die Resolution gegen Libyen im Lockerbie-Fall und die Resolution 1267 von 1999 gegen die Taliban -, sondern qualifiziert bereits den Terroranschlag selbst als eine solche Bedrohung nach Art. 39 UN-Charta. Dennoch ändert diese neue Qualität nichts an dem Ergebnis, dass diese Resolution keine Ermächtigung für eine militärische Reaktion enthält. Die Auffassung der Bundesregierung in Punkt 3 ihres Antrags, dass „nach der Resolution 1368 (2001) alle erforderlichen Schritte zu unternehmen“ seien, also auch militärische, ist falsch. Der Sicherheitsrat hat „seine Bereitschaft“ erklärt, „alle notwendigen Schritte zu unternehmen, um auf die Terroranschläge zu reagieren...“ Er hat sich damit die Auswahl der erforderlichen Schritte vorbehalten und beansprucht hier seine alleinige Kompetenz für Maßnahmen nach Art. 41 und 42 UN-Charta. Er hat den Staaten keine Blankovollmacht gegeben.

Das gilt auch für die zweite, am 28. September verabschiedete Resolution 1373 (2001), die genauso wenig eine Ermächtigung enthält. Sie bestätigt noch einmal die vorangegangene Resolution und bezieht sich in ihren weiteren Forderungen an die Staaten allerdings jetzt ausdrücklich auf das VII. Kapitel der UN-Charta, welches ihr verbindliche Sanktionen und Maßnahmen nach Art. 42 UN-Charta ermöglicht. Als solche fordert sie in einem ersten Punkt von den Staaten, alles zu unterlassen, zu verhindern und zu bestrafen, was mit der Finanzierung terroristischer Handlungen zusammenhängt. In einem zweiten Punkt fordert sie das gleiche bezüglich jeglicher anderen Unterstützung von terroristischen Aktivitäten. Insbesondere fordert sie die strafrechtliche Verfolgung, gerichtliche Untersuchung und Aburteilung von Terroristen, die Zusammenarbeit bei der Beschaffung von Beweisen, effektiven Grenzkontrollen und strenger Überwachung der Ausgabe und Fälschung von Pass- und Reisedokumenten. Sie fordert die Staaten ferner auf, ihre Zusammenarbeit bei der wechselseitigen Information über alle Fragen, die den Terrorismus betreffen, zu verstärken und durch bi- und multilaterale Abmachungen sowie durch Unterzeichnung der wichtigen Anti-Terrorismus- Konventionen und Umsetzung der Resolutionen des UN-Sicherheitsrats zu ergänzen. Insbesondere sollen die Staaten darauf achten, dass der Flüchtlingsstatus nicht von Terroristen missbraucht werde, allerdings seien dabei die anerkannten Standards der Menschenrechte und des Völkerrechts zu berücksichtigen.

Schließlich richtet der Sicherheitsrat mit der Resolution ein spezielles Komitee ein, welches aus allen Mitgliedern des Sicherheitsrats besteht, um die Umsetzung der Resolution zu kontrollieren und fordert alle Staaten auf, binnen 90 Tagen dem Komitee über ihre Maßnahmen zu berichten. Der Sicherheitsrat schließt die Resolution mit der Versicherung, alle notwendigen Schritte zu unternehmen, die Umsetzung der Maßnahmen zu garantieren, und der Absicht, „weiter mit der Sache befasst“ zu sein.

Auch aus dem Wortlaut dieser Resolution geht zweifelsfrei hervor, dass der Sicherheitsrat die Bekämpfung des Terrorismus mit anderen Mitteln als militärischen unternehmen will und dass er keine Ermächtigung zu einer militärischen Reaktion irgendeines einzelnen Staates gegeben hat. Dieses wird besonders deutlich, wenn man den Wortlaut mit dem der bekannten Resolution 678 (1990) des Sicherheitsrats vom November 1990 vergleicht, mit der er die Ermächtigung zu militärischen Zwangsmaßnahmen nach Art. 42 UN-Charta gegeben hat. In ihr heißt es:

„Der Sicherheitsrat....., tätig werdend nach Kapitel VII der UN-Charta, .... ermächtigt die Mitgliedstaaten ..... für den Fall, dass der Irak die oben genannten Resolutionen bis zum 15. Januar 1991 nicht entsprechend Ziffer 1 vollständig durchführt, alle erforderlichen Mittel einzusetzen, um der Resolution 660 (1990) und allen dazu später verabschiedeten Resolutionen Geltung zu verschaffen und sie durchzuführen und den Weltfrieden und die internationale Sicherheit in dem Gebiet wiederherzustellen.“

Eine derart schwerwiegende Entscheidung wie die Ermächtigung zu einem militärischen Angriff bedarf einer deutlichen und unmissverständlichen Erklärung. Beide Resolutionen sind hingegen unmissverständlich nicht als Ermächtigung zu werten.

Die Bundesregierung stützt ihre Meinung auch auf die Presseerklärung des Präsidenten des UN-Sicherheitsrats, Richard Ryan (Irland), mit der er zu der Unterrichtung durch die USA und Großbritannien über den Beginn ihrer Bombardierungen am 4. Oktober Stellung nahm (Press Release AFG/152 SC/7167). Diese Erklärung ist auch in der Öffentlichkeit immer wieder als ein Zeichen der Zustimmung und der nachträglichen Ermächtigung gewertet worden. Der Wortlaut der Erklärung gibt eine solche Interpretation allerdings nicht her. Alle Bemühungen, ein Protokoll über die Sitzung oder einige Stimmen von Mitgliedern über den Verlauf der Sitzung zu erhalten, um die Ansichten und Positionen genauer bestimmen zu können, sind bisher fehl geschlagen. Die Öffentlichkeit ist allein auf den Inhalt der Presseerklärung verwiesen.

Sie gibt zunächst Auskunft darüber, dass die Sitzung auf Bitten der USA und Großbritanniens im Beisein des UN-Generalsekretärs zustande gekommen ist, um den Sicherheitsrat über die ergriffenen Maßnahmen zu unterrichten. Sodann berichtet sie darüber, dass sich der Sicherheitsrat noch einmal zu seinen beiden Resolutionen und deren Umsetzung bekannt hat. Er nahm sodann Kenntnis von den Briefen, die die USA und Großbritannien an den Sicherheitsrat gesandt hatten und in denen sie sich auf ihr individuelles und kollektives Selbstverteidigungsrecht gegen die Terroranschläge beriefen. Dies wiederholten sie noch einmal in der Sitzung und unterstrichen, dass sie alles unternähmen, um Zivilisten bei ihren Angriffen zu schützen. Wörtlich heißt es dann: „The members of the Council were appreciative of the presentation made by the United States and the United Kingdom.“

“Appreciative” bedeutet keine Anerkennung des Krieges, sondern die anerkennende aber unverbindliche Zurkenntnisnahme der Darstellung, zu der jeder Staat, der sich auf Art. 51 stützt, verpflichtet ist. Das wird besonders deutlich in der französischen Fassung der Presseerklärung: „Les membres du Conseil se sont félicités de l’exposé fait par les Etats Unies et le Royaume Uni." Die im diplomatischen Verkehr übliche Floskel des « sich beglückwünschen » bezieht sich nur auf die Abgabe des Berichts (exposé), nicht aber den Inhalt der Botschaft. Beruft sich ein Staat auf Art. 51, so ist es nach der UN-Charta nicht Sache des Sicherheitsrats, dazu Stellung zu nehmen und über die Berechtigung der Selbstverteidigung zu urteilen. Denn das Selbstverteidigungsrecht hängt nicht von einem Entscheid des Sicherheitsrats ab. Der Sicherheitsrat hat sich offensichtlich weder für eine ausdrückliche Zustimmung zum Kriegsgeschehen, was einem Verzicht auf weitere eigene Aktivitäten gleichkäme, noch für eine Verurteilung der Bombardierungen entschieden, was ihm politisch kaum möglich war. Er hat sich mangels anderer Alternativen dem Gang der Dinge gebeugt und eine möglichst unverfängliche, alle Interpretationen offenlassende Erklärung gewählt.

So vage und auch missverständlich sich seine Erklärung bezüglich der Berechtigung zur Selbstverteidigung auch lesen mag, wer aus ihr eine faktische Genehmigung der begonnenen Angriffe folgern will, kann aus ihr auf keinen Fall eine Ermächtigung für die weitere und zukünftige Kriegsführung herauszulesen. Dazu bedarf es auch formal mehr als nur einer Presseerklärung, ohne dass ein Beschluss vorliegt. Und Schweigen ist keine Zustimmung.

Da den USA alsbald klar wurde, dass sie eine Ermächtigung durch den Sicherheitsrat nicht erhalten würden, haben sie die zweite Ausnahme vom zwingenden Gewaltverbot in Anspruch genommen, das Recht zur individuellen Verteidigung gem. Art. 51 UN-Charta – einen der meistmissbrauchten Artikel der Charta.

Dieses ahnend, hatten die Vereinten Nationen 1945 genaue Voraussetzungen für das Selbstverteidigungsrecht normiert, um seinem Missbrauch vorzubeugen. Es muss sich um einen bewaffneten Angriff eines Staates handeln, der gegenwärtig ist, und die Verteidigungsmaßnahmen dürfen nur so lange dauern, bis der Sicherheitsrat selbst die erforderlichen Maßnahmen eingeleitet hat.

Die Schöpfer der UN-Charta haben die Zerstörung von Wohn- und Bürogebäuden mittels Passagiermaschinen zweifellos nicht als „bewaffneten Angriff“ vorausgesehen. Wenn man aber weniger auf das Instrument als auf die Zerstörungswirkung abstellt und einen solchen Angriff bejaht, bleibt immer noch zweifelhaft, ob es sich um den Angriff eines Staates gehandelt hat. Ein Terroranschlag einzelner Personen, selbst wenn sie ein „Netzwerk“ bilden, ist ein Verbrechen, welches vor einem Gericht geahndet werden müsste, wie es jedes nationale Strafrecht sowie das „Haager Übereinkommen zur Bekämpfung der widerrechtlichen Inbesitznahme von Luftfahrzeugen“ vom 16. Dezember 1970 und das „Montrealer Übereinkommen zur Bekämpfung widerrechtlicher Handlungen gegen die Sicherheit der Zivilluftfahrt“ vom 23. September 1971 vorsehen.

Als Angriff eines Staates könnten die Anschläge nur dann gewertet werden, wenn erstens klar wäre, dass Bin Laden den Auftrag erteilt hätte und zweitens er wiederum im Auftrag oder zumindest Einverständnis der Taliban gehandelt hätte. Außenminister Powell musste jedoch in einem Interview in der „New York Times“ einräumen, dass es nicht einmal Indizien für die entscheidende Rolle Bin Ladens gäbe. Das von ihm angekündigte „White Paper“ zu den Hintergründen und Beweisen des Terror-Netzwerkes ist bisher nicht erschienen. Auch hat der Sonderbeauftragte Taylor nach Aussagen westlicher Diplomaten auf der Sitzung des NATO-Rates keinerlei Beweise dafür vorgelegt, dass Bin Laden die Anschläge geplant oder angeordnet habe. Das von dem britischen Premier Blair veröffentlichte Material erhebt nach seinen eigenen Worten „nicht den Anspruch, eine ausreichende Grundlage für ein Gerichtsverfahren gegen Osama Bin Laden darzustellen“ (Frankfurter Rundschau v. 9. Oktober 2001).[1]

Die Schwierigkeiten der Entlarvung, Identifizierung und Überführung derartiger Terrortäter haben allerdings in kürzester Zeit alte rechtsstaatliche Standards, die bisher bei der Verbrechensbekämpfung galten, geradezu auf türkisches Niveau abgesenkt. In den USA wird über Folter als Ermittlungsmethode diskutiert und Militärgerichte ohne ein „fair trial“ eingerichtet. In Deutschland sollen Methoden der Rasterfahndung mittels biometrischer Daten eingeführt werden, die zwar technologisch auf der Höhe des 21. Jahrhundert stehen mögen, in ihrer Vorstellungswelt jedoch eher dem 18. Jahrhundert verhaftet bleiben, die Jonathan Swift in Gulliver’s Reise nach Laputa anschaulich illustriert:

„..Ein anderer Professor hielt ein großes Papier voll Anleitungen, Komplotte und Verschwörungen gegen die Regierung zu entdecken in der Hand. Er riet allen großen Staatsmännern die Diät verdächtiger Personen zu erforschen; sich nach ihrer Essenszeit und nach der Seite zu erkundigen, auf welcher sie sich des Nachts ins Bett legten; mit welcher Hand sie sich den Hintern wischten; ihre Exkremente hinsichtlich des Geschmacks, der Farbe, des Geruchs, der Konsistenz, zu früher oder später Verdauung zu untersuchen, um sich so ein Urteil über ihre Gedanken und Absichten zu bilden; nie seien Menschen so ernsthaft, gedankenvoll und nur mit sich beschäftigt, als wenn sie zu Stuhle gingen; er wisse dies aus eigener Erfahrung; unter diesen Konjunkturen habe er selbst des Versuchs halber an Königsmord gedacht, und bemerkt, seine Exkremente hätten eine grünlichere Farbe, als wenn er nur über Aufstände und Verbrennung der Hauptstadt nachgesonnen habe.“

Welche biometrischen Daten auch immer zur Identifizierung führen mögen, im Falle Osama Bin Ladens fehlt zusätzlich bisher jeder Anhalt dafür, dass die Taliban ihn entsandt bzw. von dem Anschlag etwas gewusst hätten. Das einzige, was wohl unzweifelhaft ist, ist seine terroristische Vergangenheit und sein Unterschlupf in Afghanistan. Doch inwieweit können überhaupt Aktivitäten Bin Ladens den Taliban in Afghanistan angelastet werden? Auch mit diesen Fragen der Zurechnung hat sich die UNO bereits frühzeitig auseinandersetzen müssen. In der berühmten Resolution 3314 (XXIX) vom 14. Dezember 1974, mit der sie den Begriff der Aggression definierte, werden verschiedene Tatbestände als Angriffshandlungen ausgewiesen. Unter ihnen :

„a) Die Invasion oder der Angriff durch die Streitkräfte eines Staates auf das Gebiet eines anderen Staates......;

b) Die Beschießung oder die Bombardierung des Hoheitsgebiets eines anderen Staates durch die Streitkräfte eines anderen Staates.... ;

f) Die Handlung eines Staates, die in seiner Duldung besteht, dass sein Hoheitsgebiet, das er einem anderen Staat zur Verfügung gestellt hat, von diesem anderen Staat dazu benutzt wird, eine Angriffshandlung gegen einen dritten Staat zu begehen;

g) Das Entsenden bewaffneter Banden, Gruppen, Freischärler oder Söldner durch einen Staat oder für ihn, wenn sie mit Waffengewalt Handlungen gegen einen anderen Staat von so schwerer Art ausführen, dass sie den oben angeführten Handlungen gleichkommen, oder die wesentliche Beteiligung an einer solchen.“

Diese Definitionen zeigen deutlich, dass ein „Angriff“ nur in einem aktiven „Entsenden“ nicht aber in der Duldung und Aufnahme der Banden auf dem eigenen Territorium besteht. Allerdings hat nach der ebenfalls berühmten „Prinzipiendeklaration“ der Resolution 2625 (XXV) vom 24. Oktober 1970 (Erklärung über die Grundsätze des Völkerrechts betreffend die freundschaftlichen Beziehungen und die Zusammenarbeit zwischen den Staaten in Übereinstimmung mit der Charta der Vereinten Nationen) „jeder Staat die Pflicht, die Organisierung, Anstiftung oder Unterstützung von Bürgerkriegs- oder Terrorakten in einem anderen Staat oder die Teilnahme daran oder die Duldung organisierter Aktivitäten, die auf die Begehung solcher Akte gerichtet sind, in seinem Hoheitsgebiet zu unterlassen, wenn die in diesem Absatz erwähnten Akte die Androhung oder Anwendung von Gewalt einschließen.“ Ein Verstoß gegen diese Verpflichtung ist zwar ein Völkerrechtsvergehen aber noch nicht selbst ein Angriff, gegen den militärische Mittel gerechtfertigt wären.

So hat der Internationale Gerichtshof in Den Haag in seinem Urteil von 1986, in dem er die USA wegen verschiedener Völkerrechtsverstöße durch Aggressionsakte gegen Nikaragua verurteilt hat, ausdrücklich festgestellt, dass zwar die Ausrüstung und Entsendung der Contras nicht aber allein ihre Unterstützung mit Waffen oder logistischen Hilfen den angegriffenen Staat zu militärischen Verteidigungsmaßnahmen nach Art. 51 UN-Charta gegen den unterstützenden Staat berechtigen (ICJ Reports of Judgement, Advisory Opinions and Orders 1986, S. 14 ff., 62 ff., 104 ff.). Dementsprechend war der Bombenangriff der USA auf Bengasi und Tripolis am 15. April 1986, der als militärische Reaktion auf die Weigerung Libyens, die Verdächtigen des Anschlags auf die Berliner Diskothek „La Belle“ zehn Tage zuvor auszuliefern, erfolgte, weder als Selbstverteidigung noch unter anderen Gesichtspunkten völkerrechtlich zu rechtfertigen. Das gleiche gilt für die Raketenangriffe im Jahr 1998 auf eine Fabrik im Sudan und angebliche Ausbildungslager Bin Ladens in Afghanistan als Reaktion auf die Anschläge auf die US-Botschaften in Kenia und Tansania. Das waren alles keine Maßnahmen der Selbstverteidigung, sondern völkerrechtlich nicht erlaubte Vergeltungsschläge.

Weitere Zweifel an einem Selbstverteidigungsrecht gegen die Terroranschläge vom 11. September ergeben sich daraus, dass der Angriff gegenwärtig sein muss. Selbst wenn man einem angegriffenen Staat das Recht und die Zeit zu wohl überlegten Verteidigungshandlungen einräumen muss, so sollte die Gefahr einer Wiederholung bzw. neuer Anschläge präsent sein. Dies ist zwar von Justizminister Ashcroft mehrfach behauptet worden und auch Bin Laden hat jüngst (10. November 2001) Vergeltungsschläge mit biologischen und nuklearen Waffen angedroht, falls die USA derartige Waffen benutzen würden. Von den Anschlägen mit Anthrax ist bisher nicht behauptet worden, dass sie von Bin Laden kämen und weitere Indizien für unmittelbar drohende Angriffe aus Richtung Afghanistan sind nicht genannt worden. Überhaupt sprechen die Ubiquität des Terrorismus und die Tatsache, dass die Terroristen an keine Grenzen gebunden sind und die Staaten nach Belieben wechseln können dafür, dass mögliche weitere Anschläge aus ganz anderen geographischen Richtungen zu erwarten sind und von ganz anderen Orten aus gesteuert werden. Die einzig gesicherten Verbindungen der Selbstmordattentäter zu ihren Aufenthaltsorten und Hintermännern verweisen derzeit auf Deutschland, Großbritannien, Spanien, Saudi-Arabien und die USA selbst.

Doch schieben wir alle diese Bedenken beiseite und akzeptieren wir ein militärisches Selbstverteidigungsrecht, so begrenzt Art. 51 UN-Charta die Dauer dieses Rechts ausdrücklich auf die Zeit, „bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat“. In seiner Resolution vom 12. September hatte der Sicherheitsrat zunächst lediglich angekündigt, dass er alle notwendigen Schritte zur Beantwortung der Terroranschläge vom 11. September unternehmen und alle Formen des Terrorismus bekämpfen werde. Derartige Schritte hat er dann in seiner Sitzung vom 28. September mit der Resolution 1373 beschlossen und konkrete Maßnahmen gegen die finanzielle Basis und logistische Unterstützung von Terroristen eingeleitet. Er hat ein Komitee eingerichtet und mit der Überwachung der Maßnahmen beauftragt, die auch bereits von einzelnen Staaten eingeleitet worden sind. Schließlich hat er erneut betont, dass er „mit der Angelegenheit“ weiter befasst bleiben wolle.

Nehmen wir Artikel 51 UN-Charta und die Ratio seiner Begrenzung ernst, war zu jener Zeit bereits das Verteidigungsrecht der USA konsumiert, und die alleinige Kompetenz für militärische Maßnahmen lag gem. Art. 39 und 42 UN-Charta beim Sicherheitsrat. Zwar hat er in der Präambel der Resolution noch einmal das individuelle und kollektive Recht auf Selbstverteidigung bestätigt, diese Selbstverständlichkeit aber nur in derart allgemeiner Form ausgedrückt, dass daraus nicht der Schluss gezogen werden kann, er ermächtige die USA dazu trotz der von ihm selbst ergriffenen Maßnahmen. Der Sicherheitsrat hat selbst zu entscheiden, welche Maßnahmen er für erforderlich hält – und zu jenem Zeitpunkt hielt er offensichtlich eine militärische Reaktion nicht für angebracht.[2] Kein Staat darf, wenn er anderer Ansicht ist, zu den von ihm für erforderlich gehaltenen Maßnahmen greifen, wenn sie gegen das Gewaltverbot des Art. 2 Z. 4 UN-Charta verstoßen.

Schon 1996, zu einer Zeit als die Taliban noch von Pakistan und den USA unterstützt wurden, hatte der Sicherheitsrat festgestellt, dass die „Situation in Afghanistan einen fruchtbaren Boden für Terrorismus und Drogenhandel“ biete und auf die Region destabilisierend wirke (Res. 1076 v. 22. Oktober 1996). Zwei Jahre später forderte er von den Taliban, die Aufnahme und Ausbildung internationaler Terroristen zu unterlassen und sie zur Rechenschaft zu ziehen (Res. 1214 v. 8. Dezember 1998). Da die Taliban dieser Aufforderung offensichtlich nicht nachgekommen waren, bezeichnete er diese Weigerung als eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit, missbilligte den Aufenthalt Bin Ladens in Afghanistan, forderte seine Auslieferung und verhängte zugleich ein Flug- und Finanzembargo gegen die Taliban (Res. 1267 v. 15. Oktober 1999). Letzteres erweiterte er ein Jahr später um ein Waffenembargo und den Abbruch der militärischen Zusammenarbeit mit den Taliban, die bis dahin immer noch von einigen Staaten unterhalten worden war (Res. 1333 v. 19. Dezember 2000). Der Sicherheitsrat knüpfte also mit seinen beiden Resolutionen vom September 2001 an seine Bemühungen an, evtl. von Bin Laden und Afghanistan ausgehende Terrorakte zu unterbinden und die Region zu stabilisieren. Die Tatsache, dass diese Maßnahmen den Terroranschlag vom 11. September nicht verhindern konnten, verbietet es einzelnen Staaten zwar nicht, andere Maßnahmen, die sie für wirksamer halten, einzuleiten, befreit sie aber nicht von dem zwingenden Gewaltverbot des Art. 2 Z. 4 UN-Charta. Die ebenfalls in Art. 2 Z. 3 UN-Charta verankerte zwingende Pflicht zur friedlichen Beilegung internationaler Streitigkeiten hätten die USA verpflichtet, auf das Verhandlungsangebot der Taliban einzugehen und ihre Versicherung, Bin Laden dann an einen neutralen Staat auszuliefern, wenn zwingendere Beweise für seine Täterschaft vorgelegt würden, nicht kategorisch zurückzuweisen.

Damit entbehrt auch die Erklärung des sog. Bündnisfalles durch die NATO-Vertragsstaaten am 5. Oktober 2001 ihre faktische und rechtliche Grundlage. Art. 5 Nordatlantikvertrag ist eine Ermächtigungs- und Verpflichtungsnorm, die im Falle eines Angriffs auf einen Mitgliedstaat jedem anderen Mitglied die Pflicht auferlegt, zu prüfen, was er zur Abwehr des Angriffs beisteuern kann. Das können politische, ökonomische oder militärische Maßnahmen sein. Voraussetzung ist jedoch, dass ein Fall der Selbstverteidigung nach Art. 51 UN-Charta vorliegt, den Art. 5 Nordatlantikvertrag nur in seiner kollektiven Verteidigungskomponente für die NATO-Staaten präzisiert. Art. 5 Nordatlantikvertrag ist also keine selbständige Ermächtigungsgrundlage, sondern direkt abhängig von Art. 51 UN-Charta und dem Vorliegen seiner Voraussetzungen. Art. 52 UN-Charta bindet Regionalorganisationen, von denen die NATO eine ist, in ihren Aktivitäten zur Friedenssicherung ausdrücklich an die Ziele und Bestimmungen der Vereinten Nationen.

Als die NATO-Staaten am 5. Oktober auf Bitten der USA insgesamt acht Maßnahmen zur Unterstützung der USA beschlossen, beriefen sie sich (fälschlich) auf das kollektive Verteidigungsrecht. Zu den Maßnahmen gehörten Überflugrechte für US-Kampfbomber, Zugangsrechte zu Häfen und Flughäfen für US-Truppen und die Verlegung eigener Truppen. Der jetzt von der Bundesregierung geforderte Einsatz eigener Truppen geht über den Katalog der am 5. Oktober angebotenen Hilfsmaßnahmen weit hinaus. Dazu ist jeder NATO-Mitgliedstaat ermächtigt, wenn die Voraussetzungen des Art. 5 Nordatlantikvertrag i.V.m. Art. 51 UN-Charta vorliegen würden. Das war zum Zeitpunkt des NATO-Beschlusses nicht so und ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt Mitte November noch viel weniger der Fall.

Trotz allem beanspruchen die USA, Großbritannien und die Bundesregierung weiterhin das Recht auf Selbstverteidigung für den aktuellen Kriegseinsatz. Sie nehmen unbeeindruckt von allen völkerrechtlichen Bedenken das ius ad bellum in Anspruch. Unterstellen wir auch jetzt noch das Recht für die USA und ihre Verbündeten, so befreit sie das jedoch nicht von den weiteren Regeln des Kriegsvölkerrechts, das sog. ius in bello, welches für jeden militärischen Einsatz gilt, sei er völkerrechtlich legitimiert oder auch nicht. Dieses Recht ist vornehmlich in dem I. Zusatzprotokoll zu den Genfer Konventionen von 1949 über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte von 1977 zusammengefasst. Das Protokoll konkretisiert den allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel, das strikte Verbot der Bedrohung oder des Angriffs auf Zivilisten und zivile Einrichtungen und das Verbot sog. unterschiedsloser Angriffe. Die USA haben das I. Zusatzprotokoll zwar bisher nicht ratifiziert, die folgenden Grundsätze haben jedoch völkergewohnheitsrechtliche Geltung und binden die USA ebenso.

„1. In einem bewaffneten Konflikt haben die am Konflikt beteiligten Parteien kein uneingeschränktes Recht in der Wahl der Methoden und Mittel der Kriegführung.

2. Es ist verboten, Waffen, Geschosse und Material sowie Methoden der Kriegführung zu verwenden, die geeignet sind, überflüssige Verletzungen und unnötige Leiden zu verursachen.

3. Es ist verboten, Methoden oder Mittel der Kriegführung zu verwenden, die dazu bestimmt sind oder von denen erwartet werden kann, dass sie ausgedehnte, langanhaltende und schwere Schäden der natürlichen Umwelt verursachen.“

In den folgenden Artikeln wird dieses Verbot der Unverhältnismäßigkeit und des Übermaßes an Waffenwirkungen und Zielobjekten präzisiert. So verstößt der Einsatz von Streubomben, deren einzelne Sprengladungen wie Landminen noch lange nach ihrem Abwurf explodieren können, gegen Art. 51 I. Zusatzprotokoll. Trinkwasser- und Bewässerungsanlagen sind nach Art. 54 ebenso geschützt wie Deiche und Staudämme nach Art. 56. So wirksam die Informationen über die Kriegführung durch die amerikanische Regierung und Fernsehsender auch zensiert und gefiltert werden, die freigegebenen Nachrichten und Bilder belegen dennoch die massiven Verletzungen dieses Kriegsvölkerrechts. Das Elend der Flüchtlingsströme und die absehbare Winterkatastrophe für die fliehenden Menschen stehen völlig außer Verhältnis zu der ursprünglichen Absicht, Bin Laden zu fangen.

Darüber hinaus beobachten wir eine deutliche Verschiebung des Kriegsziels. Die Ergreifung Bin Ladens ist schon bald durch das Ziel der Beseitigung des Taliban-Regimes überlagert worden. Das hat in der Tat nichts mehr mit Selbstverteidigung, sondern mit der Neuordnung einer Region zu tun, was nach Art. 2 Z. 7 UN-Charta eindeutig verboten ist. Das ist endgültig ein Verteidigungsexzess, wenn man überhaupt die These von der Selbstverteidigung akzeptiert. Für den Beschluss des Bundestages, ab Mitte November in das militärische Geschehen einzugreifen, ist der Zeitpunkt und die Entwicklung des Krieges entscheidend, da er jetzt definitiv die Grenzen der Verteidigung überschritten hat.

Heute ist das Argument der Selbstverteidigung eine Farce und wir sollten eher jenen Argumenten unsere Aufmerksamkeit schenken, die den Krieg gegen den Terror in einem ganz anderen Zusammenhang sehen und ihn wie die indische Schriftstellerin Arundhati Roy im Spiegel vom 31. Oktober so definieren:

“Die Internationale Koalition gegen den Terror ist vor allem eine Intrige der reichsten und mächtigsten Länder der Welt. Sie produzieren und verkaufen fast alle Waffen der Welt, sie besitzen den größten Bestand an chemischen, biologischen und nuklearen Massenvernichtungswaffen. Sie haben die meisten Kriege geführt, sind die Hauptverantwortlichen der modernen Geschichte für Völkermorde, Unterwerfungen, ethnische Säuberungen und Menschenrechtsverletzungen, haben ungezählte Diktatoren und Despoten gefördert, bewaffnet und finanziert. Sie huldigen dem Kult der Gewalt, sie haben den Krieg förmlich zum Gott erhoben. Bei all ihren abscheulichen Vergehen kommen die Taliban da wirklich nicht mit.“ Sie qualifiziert den amerikanischen Bombenkrieg als „einen weiteren terroristischen Akt“ – und das Völkerrecht gibt ihr nicht Unrecht.

Zur Begründung des amerikanischen Krieges gegen den Terrorismus gibt es derzeit nur zwei historische Vorbilder – eines so problematisch wie das andere. Das eine ist das „Modell Kosovo“, welches eine vielbeschworene Menschenrechtskatastrophe als Legitimation für eine „humanitäre Intervention“ ausgab, bei der nicht nur die völkerrechtliche Grundlage fraglich war. Das andere ist das „Modell Panama“ aus dem Jahre 1989/90, als US-amerikanische Truppen unter dem Namen „operation just cause“ Jagd auf einen anderen Kostgänger und Zauberlehrling der CIA, Manuel Noriega, machten. Nach offiziellen Angaben kamen dabei etwa 500 Panamaer um, die katholische Kirche Panamas spricht von über 3000. Für beide Kriege gab es keine völkerrechtliche Legitimation.

Doch welches sind die Alternativen, werden die Defätisten des Krieges gefragt, was bietet das Völkerrecht und die UNO im Kampf gegen den Terrorismus? In Zeiten des Booms internationaler Gerichtsbarkeit, in denen Tribunale für Kriegsverbrechen in Jugoslawien und Sierra Leone, für Völkermord in Ruanda und Kambodscha sowie ein Weltstrafgerichtshof bereits praktizieren oder eingerichtet werden, kann endlich die Forderung der zahlreichen Antiterrorismuskonventionen nach strafrechtlicher Verfolgung und Verantwortung der Terroristen erfüllt werden. Der erste Attentäter auf das World Trade Center wurde nach zweijährigen Ermittlungen vor Gericht gestellt und verurteilt. Der Verurteilung der 1986 am Anschlag auf die Berliner Diskothek „La Belle“ Beteiligten im vergangenen Jahr wurde als Triumph der Rechtsstaatlichkeit gefeiert. Unmittelbar nach dem Attentat hatten die USA sich noch zu einem Vergeltungsangriff auf Tripolis und Bengasi verleiten lassen, um Staatschef Ghadafi zu liquidieren – eine Operation, die ebenso fruchtlos wie völkerrechtswidrig war. Die USA hatten es seinerzeit Großbritannien und Frankreich zu verdanken, dass es im Sicherheitsrat zu keiner Diskussion und Verurteilung dieses Rückfalls in die Barbarei kam. Die USA lernten jedoch aus dem Fehlschlag und griffen nach dem Absturz der PAN AM-Maschine 103 über dem schottischen Lockerbie im Dezember 1988 nicht sofort wieder zu den Waffen, sondern schalteten den UN-Sicherheitsrat ein. Mit seiner Resolution 748 vom 31. März 1992 wertete er die Weigerung Libyens, die Verdächtigen auszuliefern, als Gefährdung des internationalen Friedens gem. Art. 39 UN-Charta und verhängte weitgehende Sanktionen gem. Art. 42 UN-Charta. Es dauerte genau sieben Jahre, bis die Sanktionen und intensive Verhandlungen schließlich Libyen bewogen, die Verdächtigen an die Niederlande auszuliefern, wo ihnen der Prozess vor einem Gericht mit schottischen Richtern nach schottischem Recht gemacht wurde. Seinerzeit war die Gefahr weiterer Flugzeugentführungen und Attentate genauso präsent wie heute, die USA akzeptierten und unterstützten jedoch die Handlungsmöglichkeiten des UN-Sicherheitsrats. Die USA haben zwar immer noch nicht – anders als der Sicherheitsrat - ihre Sanktionen gegen Libyen aufgehoben. In der Zwischenzeit jedoch war es Ghadafi, der westliche Geiseln freikaufte, und sein Sohn vermittelte zwischen der deutschen Regierung und den Taliban zur Freilassung der Shelter-Now-Mitarbeiter.

Es ist eines der leider noch seltenen Beispiele dafür, dass die Ablösung des Faustrechts durch den gerichtlichen Prozess einen fundamentalen Fortschritt gesellschaftlicher Entwicklung darstellt. Bei den Beziehungen der Völker und Staaten untereinander stehen wir erst an der Schwelle zur Einrichtung einer wirksamen Gerichtsbarkeit – mit noch erheblichen Widerständen und Vorbehalten. Dennoch ist es die einzige zur Diskussion stehende Alternative, Krieg und Gewalt aus dem Arsenal der internationalen Beziehungen in einen rationalen Modus gegenseitiger Verhandlung und Verfahrens auf der Basis gemeinsamer Normen zu überführen. Gerichte sind nicht in der Lage, die Wurzeln des Terrorismus zu ziehen, die Rationalität und Öffentlichkeit ihrer Verfahren vermögen aber der militärischen Reaktion die Legitimation ihres Einsatzes zu nehmen. Auch der Krieg kann den Terrorismus nicht bannen, er aber verbreitet mit Sicherheit weiteren und erzeugt neuen Terror. Wer sich daran beteiligt, schafft die Wahrscheinlichkeit, als nächster sein Opfer zu werden.

Norman Paech ist Professor für Öffentliches Recht an der Hamburger Universität für Wirtschaft und Politik. Er referierte beim Politischen Nachtgebet am 6. Februar 2002 in der Hamburger Hauptkirche St. Petri über die völkerrechtliche Problematik des "Krieges gegen den Terror" und stellte uns für unsere Internet-Site das obige Referat zur Verfügung. Weitere Informationen und Texte von Norman Paech finden Sie auf der Homepage der HWP.

[1] Ob die später veröffentlichten Videos eine genügende Gerichtsverwertbarkeit aufweisen, um die allgemeine These der Täterschaft Bin Ladens zu erweisen, stand zur Zeit des Vortrags am 14. November 2001 noch nicht zur Debatte, ist aber auch jetzt noch zweifelhaft.

[2] Diese beschloss er erst am 20. Dezember 2001 durch die Resolution 1386 mit der Einrichtung der „International Security Assistance Force“ (ISAF), die ein Mandat zu militärischen Zwangsmaßnahmen gem. Art. 39/42 UN-Charta erhalten hat. Mit diesem Datum entfiel definitiv jede völkerrechtliche Legitimation für die Bombardierung afghanischer Ziele durch die US-Armee.

Terror und Krieg –

Zur Zivilisierung der neuen Weltordnung